Государство и саморегулирование прессы. Михаил Мельников
В современных демократиях саморегулирование общества и его отдельных профессиональных ниш рассматривается как важное условие обеспечения ответственности. И журналистика здесь не является исключением. Вот почему не стоит удивляться тому, что время от времени возникают ситуации, когда государство, пытаясь наставить на путь истинный прессу, начинает грозить пальцем журналистскому сообществу, призывая к ответственности и этичному поведению. Мол, наведите порядок в своем доме, а не то… Этот жест в сегодняшней России, с одной стороны, поражает претензией на благородство. Как-никак превентивная мера. А с другой - явно отдает лукавством по причине полного отсутствия адресата угрозы.
В самом деле, как избавить прессу от реальных угроз государства и "генетических" болезней, если журналистское сообщество как сегмент гражданского общества еще не сложилось, если журнал истская солидарность отсутствует напрочь, а эфир и полосы СМИ изобилуют примерами вопиющих нарушений норм профессиональной этики, если пресса (в значительной ее части) живет не по принципам цивилизованной журналистики, а по стандартам сервисной службы ("заказано - сделано"), если пресса невосприимчива к критике?
И наконец, возможно ли саморегулирование журналистской среды в обществе с сильными традициями этатизма*, в обществе, где государственная власть требует от прессы лишь поддержки и не собирается расставаться (на деле, а не на словах) со своими медийными активами?
Минус государство?
Для лучшего понимания генезиса саморегулирования необходимо констатировать: усилия, направленные на обеспечение ответственности прессы, - это одновременное продвижение государства и СМИ в одном направлении, своеобразный и весьма непростой марафон со множеством препятствий.
Государство должно, в частности, создавать условия для существования и развития ответственной прессы. Для чего принимать соответствующие демократичные законы, обеспечивать адекватное их исполнение, вести мониторинг конфликтов в сфере массового информирования, корректировать законы (если они не соответствуют современным стандартам существования общества и СМИ), исключать двойные стандарты в трактовке законов и преференции по отношению к СМИ, применять санкции соразмерно грехам. Очень важно также - создавать условия для существования и развития плюралистической прессы. И это только минимальный перечень требований.
Прессе же прямой резон не только следовать нормам права, но и принимать на себя дополнительные обязательства из сферы профессионально-этического поведения. Это совершенно необходимо хотя бы потому, что с помощью лишь юридических норм и процедур невозможно разрешать большинство реально существующих споров в сфере массового информирования. Кроме того, эффективное профессиональное саморегулирование объективно приводит к резкому сокращению претензий к прессе, способных обрести качество судебного иска - скажем, иска в защиту чести и достоинства.
В этом марафонском забеге по постсоветскому информационному пространству определился явный лидер - государство. И это лидерство поначалу складывалось объективно, в частности для молодой российской демократии. Именно в недрах высшего руководства страны в 1993 г. возникло понимание того, что на крутом историческом повороте, в условиях глубокой общественной трансформации и брожения умов государство просто не в состоянии обеспечить разрешение не только всех, но даже зримой части информационных споров. Напомню, что это было время перед референдумом по принятию новой Конституции и выборами первой Государственной думы в постсоветской России.
Еще раз отмечу: объективные, прежде всего политические условия подтолкнули государственную власть к созданию независимого арбитража по информационным спорам. И организационно такой орган мог быть создан лишь при главе государства как гаранте Конституции. Так был образован Третейский информационный суд, трансформировавшийся затем в Судебную палату по информационным спорам при Президенте России (СПИС).
За шесть лет своего существования Судебная палата рассмотрела и разрешила сотни и сотни обращений как представителей власти, так и журналистов, граждан - потребителей продукции СМИ. Ее решения, экспертные заключения, рекомендации принимались на основе норм права, профессиональной журналистской этики, принципов обоснованности и беспристрастности. Судебная палата своей деятельностью активно влияла на развитие диалога между властью и обществом, укрепление общественного доверия и к власти, и к СМИ.
Эта палата была независимой не только по букве Положения, утвержденного президентом страны. Даже сам глава государства не мог вмешиваться в ее работу по существу рассматриваемых конфликтов. Он и не вмешивался. Решения палаты могли оспариваться (и оспаривались) только судами общей юрисдикции. Разумеется, СПИС не принимала к рассмотрению жалобы, которые находились в компетенции обычных судов. Важно и то, что в состав палаты входили и журналисты, люди известные и авторитетные в журналистском мире. Все эти обстоятельства роднили СПИС с органами саморегулирования, существующими в других странах.
Ситуация изменилась после радикальной смены политической элиты. Наступило время "управляемой демократии", "вертикализации власти", которое отторгало сам факт существования независимого информационного суда при главе государства. СПИС была ликвидирована в начале июня 2002 г. Государство, таким образом, перестало заниматься очень важным делом -выращиванием культуры разрешения информационных споров в сфере массовой информации.
Механическая ликвидация Судебной палаты без развития ее функций информационного арбитража в иных организационно-правовых формах фактически затормозила формирование в стране культуры цивилизованной журналистики. Зато резко возросло (и продолжает увеличиваться) число публично высказываемых претензий к прессе со стороны представителей власти.
Добавлю, что "уходящая" Судебная палата предложила правительству России сформировать новый регулирующий орган на иной, корпоративной основе. Учредителем его могли бы стать институты государственной власти и гражданского общества. Однако это предложение осталось без позитивных последствий. Тем не менее, абсолютного вакуума в сфере российского саморегулирования удалось избежать. Более того, ликвидация СПИС активизировала общественную дискуссию по поводу самоопределения журналистской среды. Независимые институты, фонды, негосударственные организации обеспечили настоящий бум этического образования представителей прессы.
"Киты" саморегулирования
В то время как Судебная палата активно боролась за чистоту журналистики, в самой журналистской среде процесс самоорганизации можно было оценить как вялотекущий. Между тем российские специалисты уже были знакомы с основами медийной этики и европейским опытом саморегуляции прессы достаточно полно. Во всяком случае, хорошо было известно, что саморегулирование средств массовой информации держится на двух опорах: на кодексах журналистского поведения (в разных странах они называются по-разному) и на органах саморегулирования, на советах по делам прессы. Формально российская журналистика пошла именно в этом направлении.
Заметный шаг в создании системы саморегулирования в журналистике России был сделан в 1999 г., когда на свет появился орган саморегулирования Союза журналистов России (СЖР) - Большое Жюри (БЖ). Таким образом, была предпринята попытка создать недостающее звено в системе журналистского самоуправления. Напомню, что еще в 199г. съездом СЖР был утвержден Кодекс профессиональной этики журналиста. Кроме того, в этом же году группа известных столичных журналистов разработала и подписала Московскую хартию журналистов. Однако эти документы просто не были востребованы практикой до создания БЖ.
Трудно сказать, почему возник такой разрыв во времени между принятием кодекса поведения и созданием органов саморегулирования. Вероятно, авторы кодекса полагали, что его нормы начнут действовать автоматически, что к кодексу присоединятся все журналисты, а не только члены СЖР. Иллюзорные представления быстро развеялись. Ведь совершенно очевидно, что сами по себе нормы не действуют. Тем более в журналистской среде, которая длительное время существовала вне традиций демократической журналистики. Для автоматической реализации этических норм, норм профессионального поведения нужна глубокая внутренняя самодисциплина журналиста, искреннее желание соблюдать их. Это то, что называется внутренней мотивацией. Если такой мотивации нет, то создание органа саморегулирования для публичного рассмотрения конфликтов в профессиональной среде просто необходимо.
Сегодня уже можно сказать, что ожидания от факта "рождения" Большого Жюри были изначально завышены. И вот почему. К примеру, Жюри заимствовало многое из практики СПИС, в том числе технологию работы и принятия решения. Эта технология (в ее основе лежит судоподобная процедура) хороша для выработки правильного, непредвзятого решения. Но количество реально существующих конфликтов в российском медийном поле таково, что для их разрешения необходимо создать сотни коллегий Большого Жюри. А это просто невыполнимо, хотя бы из-за дефицита финансирования и кадров.
Сошлюсь на конкретные факты. В течение четырех лет Большое Жюри было представлено только одной коллегией, московской. За это время коллегия рассмотрела около 40 дел. Правда, за последний год в России созданы несколько региональных органов саморегулирования по образцу и подобию БЖ, в частности, в Ростовской, Кировской, Саратовской, Нижегородской областях. Все они заняты полезным делом - решают конкретные конфликты в сфере массовой информации. Однако и эти советы по делам прессы, как показывает практика, не в состоянии рассмотреть и малую толику существующих конфликтов. К примеру, Совет по информационным спорам в Нижегородской области за 9 месяцев своей работы провел 5 заседаний и рассмотрел 7 дел. Между тем только избирательные кампании в регионах "поставляют" ежегодно сотни информационных споров, которые в состоянии решать органы саморегулирования. Но поскольку эти конфликты не решаются на уровне журналистской корпорации, то они очень быстро переходят в компетенцию государственных органов регулирования. Речь идет хотя бы о тех спорах, которые вызваны распространением недостоверной информации.
Если "количественный" фактор был изначально известен как проблема для органа саморегулирования типа "Большое Жюри", то сама практика БЖ обозначила не менее сложные препятствия для развития института саморегулирования.
С самого начала БЖ в своей работе столкнулось с проблемой доверия со стороны ответчиков, с проблемой обязательности выполнения решений, с проблемой дефицита корпоративной журналистской солидарности, с проблемой исправления ошибок конкретными журналистами и редакциями. И это далеко не полный перечень. Создатели формулы Большого Жюри, видимо, предполагали, что подписание сторонами конфликта специального соглашения о признании юрисдикции БЖ автоматически решает эти проблемы.
Как оказалось - не решает. Да, подписант соглашения берет на себя обязательство соблюдать профессиональную этику и исправлять допущенные ошибки. Однако на практике стороны конфликта нередко игнорируют собственные обязательства. Бывает и так, что одна из сторон конфликта категорически отказывается участвовать в рассмотрении дела на заседании Жюри, и слушания дела проходят в отсутствие одной из сторон.
Почему так происходит? В чем причина нежелания журналистов и редакций решить конфликт, не прибегая к помощи обычного суда? Что надо сделать для того, чтобы Большое Жюри стало столь же авторитетным, как, скажем, Совет по делам СМИ Финляндии, который получает в год 120 жалоб? Или же как британская Комиссия по жалобам на прессу, которая рассматривает ежегодно несколько тысяч (!) заявлений, и это только те жалобы, которые касаются печатных СМИ.
Члены Большого Жюри ни разу не собирались специально для того, чтобы обсудить собственные проблемы и ответить хотя бы на эти вопросы. Не состоялось конкретной дискуссии по проблемам саморегулирования и на последнем съезде СЖР в 2003 г. И это несмотря на то, что у российской модели органа саморегулирования существуют и "болезни роста", и "болезни" генетического свойства. К сожалению, теперь эти недуги наследуют и региональные органы саморегулирования.
Как тут не вспомнить, что уход от проблем - не лучший способ их решения. А опыт развитых демократий - совсем неплохой путеводитель по"минному" медийному полю. Или, по меньшей мере, - актуальная информация для анализа.
Известный финский исследователь Каарле Норденстренг считает, что условный "всеевропейский" кодекс непременно включал бы в себя следующие позиции:
1. Правдивость в сборе и передаче информации. 2. Свободу выражения и комментариев, защиту этих прав. 3. Равенство, подразумевающее отсутствие какой-либо дискриминации кого-либо на основе расовых или иных этнических соображений, религиозных взглядов, пола, социальной принадлежности, профессии, физических или каких-либо других особенностей. 4. Честность в методах сбора информации. 5. Уважение к источникам информации.
О корпоративной солидарности и "руке хозяина"
Исследователи практики саморегулирования отмечают универсальность основных положений кодексов журналистского поведения в различных странах Европы.
Эта реально существующая квинтэссенция профессионализма стала возможной в силу межнационального согласия в отношении ценностной базы современной цивилизованной журналистики.
Что касается советов по делам прессы (органов саморегулирования), то и здесь напрашиваются очевидные выводы. Успешная работа таких советов в значительной степени гарантируется глубокой заинтересованностью самых различных "игроков"в медийном пространстве.
Советы по делам прессы - не химера и не банальный реверанс в сторону демократии и прав человека, а осознанный и прагматический выбор различных профессиональных корпораций.
Вот несколько примеров тому.
Шведский совет прессы образован Шведской ассоциацией газет, Шведским союзом журналистов и Клубом публицистов.
Британская комиссия по жалобам на прессу (РСС) создана организациями, объединяющими издателей, владельцев СМИ и главных редакторов национальной прессы: Ассоциацией газетных издателей, Газетным обществом, Ассоциацией шотландских газет, Ассоциацией издателей периодических изданий и Обществом шотландских ежедневных газет.
Германский Совет по печати финансируется четырьмя организаторами-учредителями: Федеральным союзом германских газетных издателей, Союзом германских журнальных издателей, Германским Союзом журналистов и профессиональной группой Deutsche Journalisten Union, входящей в Объединенный профсоюз сферы обслуживания.
Если попытаться вывести формулу эффективности этих органов саморегулирования, то она может быть представлена как сплав медийного бизнеса и профессиональной журналистики, как общность корпоративных интересов. Дорогого стоит и констатация того, что конечная цель такого альянса - забота и о репутации профессионала-журналиста, и о репутации бизнеса.
Что мешает российской журналистике и российскому медийному бизнесу создать, наконец, совместный и эффективный механизм саморегулирования? Первый и лежащий на поверхности ответ - отсутствие мотивации. Да, "внутренней" мотивации у журналистов и редакций нет, ей просто неоткуда взяться; пройдет еще немало лет, прежде чем многочисленные лекции и тренинги по теме "медийная этика" начнут приносить свои плоды, пока вырастет и займет свое достойное место в системе СМИ молодое поколение журналистов и редакторов, способных отстаивать свое мнение.
Но как быть с мотивацией "внешней"? Ее-то инициирует государство весьма агрессивно и очевидно, и не только в виде судебных разбирательств, которые завершаются такими колоссальными материальными издержками для конкретного СМИ, что ставят под вопрос сам факт его существования. А чего стоит недовольство власти освещением прессой трагических событий в театральном центре в Москве в 2002 г.? Федеральная власть тогда открыто обвинила "журналистское сообщество" в отсутствии самоконтроля, а обе палаты парламента в пожарном режиме приняли драконовский закон, который просто ставил крест на свободной журналистике. Только угроза прямого исчезновения профессии заставила журналистов напрямую обратиться к главе государства с просьбой наложить вето на закон.
К этому надо добавить, что годом раньше Союз журналистов России на своем Федеративном совете принял хороший и детально разработанный документ - свод правил о том, как следует прессе освещать террористические акты. Этот документ не заметило не только "журналистское сообщество" России, но и подавляющее большинство тех журналистов (не более 8% от общего числа профессионалов журналистики), кто входит в СЖР.
Сколько еще и каких "страшилок" нужно государству напустить на прессу и медийный бизнес, чтобы этот альянс заработал и начал решать собственные проблемы, дабы оградить себя от излишней "любви" государства?
И в результате
История взаимоотношений прессы и власти в странах Европы свидетельствует о заинтересованности власти в эффективном саморегулировании прессы. Когда пресса утрачивает чувство самоконтроля, то государство начинает не только предъявлять прессе претензии, но угрожать конкретно. Прежде всего -принятием новых законов, а также созданием новых регулятивных механизмов с участием государства. Такая ситуация, к примеру, в Великобритании (начало 1990-х гг.) привела к значительному росту эффективности органов саморегулирования прессы. Инициированные истеблишментом доклады комиссии Дэйвида Кэлкатта убедили и власти и лидеров издательской индустрии в том, что альтернативой неэффективному саморегулированию может стать только усиление влияния государства на свободную прессу, разработка законов, регламентирующих журналистскую практику, принятие серьезных санкций со стороны государства к нарушителям профессиональной этики журналиста. Результатом такого убеждения стали реальные шаги медийного бизнеса в сторону повышения эффективности органов саморегулирования и отказ государства от излишнего законотворчества.
В России, к сожалению, ситуация иная. Власти всех уровней стремятся обеспечивать ответственность прессы путем тотального контроля, путем интеграции СМИ в структуры власти явным и неявным образом. Властями инициируются псевдообщественные журналистские объединения, напрямую финансируется деятельность многих традиционных журналистских союзов в регионах. Когда же случаются грозные окрики с властного Олимпа (как, например, осенью 2002 г. после террористического акта в Москве), то это приводит не к консолидации, не к созданию внутрицеховых регулятивных механизмов в медиасреде, а к усилению самоцензуры в СМИ, дефициту информации об общественно значимых событиях. Подтверждением тому является освещение российской прессой трагических событий в Беслане (сентябрь 200г.).
Тем не менее, прорыв, а точнее, выход из застоя в решении проблем саморегулирования российской журналистики возможен уже сегодня, правда, не в сфере вещания. Окреп и динамично развивается бизнес печатных СМИ. Он становится все более и более самодостаточным и восприимчивым к посягательствам на репутацию. А интересы издательского бизнеса и печатной прессы на федеральном и региональном уровнях отстаивают авторитетные общественные организации. Но вот чего нашим издателям не хватает, так это реальной консолидации с журналистами и редакциями на жесткой организационной и финансовой основе. Может быть, для достижения этой цели имеет смысл "импортировать" комиссию Дейвида Кэлкатта и ее методы убеждения?
Российским СМИ и их владельцам имеет смысл также присмотреться к недавней инициативе украинских коллег. В ноябре 200г. украинская общественная организация "Комиссия по журналистской этике" рекомендовала творческим коллективам СМИ разработать и подписать с собственниками СМИ договоры об основах редакционной политики. Основой соглашения, по мнению комиссии, должен стать кодекс этики украинского журналиста. Комиссия рекомендует при разработке договоров особое внимание уделять положениям о том, что свобода слова является одной из главных составляющих работы журналиста, а служение интересам власти, а не общества нарушает журналистскую этику. В договоре также рекомендуется принять во внимание, что журналист не должен в служебном порядке писать или делать что-то, противоречащее его собственным убеждениям или принципам, а информация должна быть объективной и полной.
Комиссия констатирует, что во время избирательной кампании наблюдаются многочисленные нарушения журналистской этики, выражающиеся в искаженном освещении общественно важных событий, их односторонней трактовке, в отсутствии плюрализма. Комиссия настаивает на том, что причиной большей части нарушений журналистской этики является не профнепригодность журналистов, а давление со стороны властей и политических структур. Комиссия считает, что договоры о редакционной политике будут способствовать честной работе журналистов и позволят избегать конфликтов с собственниками СМИ.
К тому же договорные обязательства между творческими коллективами СМИ и их владельцами, а также трудовые соглашения между отдельными журналистами и работодателями могут стать реальной основой для самого важного в самоуправленческой журналистской практике постсоветской прессы -для саморегулирования на уровне конкретного СМИ, конкретной редакции. Более того, подобного рода практика - будничная реальность для ответственной прессы во многих странах. Внутриредакцион-ные правила профессионального поведения журналистов действуют во многих европейских (и не только европейских) СМИ, причем необходимость выполнения этих взаимных обязательств (журналист -хозяин) отражается в индивидуальных трудовых соглашениях. Возникающие же конфликты разрешаются либо профессиональным союзом журналистов, либо "омбуд-сманом" (сотрудником редакции, отстаивающим интересы аудитории СМИ), либо межкорпоративным органом саморегулирования.
Словом, журналистам и владельцам СМИ есть над чем подумать для того, чтобы сделать совместный труд более отвечающим стандартам цивилизованной, ответственной и свободной журналистики.
Хотелось бы, чтобы и государственная власть при этом не упивалась собственной непогрешимостью. Государственным мужам явно не хватает осознания опасности исчезновения журналистики как профессии. Ее основная функция (обеспечение общества плюралистичной и объективной информацией) усилиями государства и его институтов замещается утилитарной функцией обслуживания, монофункцией поддержки власти. Не справляясь с задачей создания условий для развития ответственной прессы, с задачей регулирования многочисленных информационных споров, государство пошло по простому пути - по пути ограничения профессиональной самостоятельности СМИ. Цена этой тенденции - резкое ухудшение качества обратной связи "общество-власть". Перспективы же усиления этой тенденции известны: серьезные ошибки в управленческой деятельности государственных институтов власти, общественная стагнация.
Таким образом, проблема отсутствия эффективного саморегулирования прессы в России причудливым образом трансформировалась из проблемы СМИ в проблему государственную. Это худший из всех вариантов развития отношений между властью и прессой. Поздравить с такой метаморфозой нельзя ни государство, ни прессу.
Михаил Мельников - аналитик Центра экстремальной журналистики, член Большого Жюри СЖР
-----------------------------------
Этатизм - направление политической мысли, рассматривающее государство как высший результат и цель общественного развития.
